一)建立农村社会养老保险制度的法律保障缺失问题
社会保障权是现代社会中保障人的生存和发展的又一重要的权利，是一项独立的、得到一系列国际人权文件确认的基本人权。养老保障权是社会保障权的重要组成部分，指公民在年老时有从国家和社会得到法定养老金，安度晚年的权利。农民作为我国公民的主体构成部分理应享有养老保障权，建立农村社会养老保险制度是维护其养老保障权的重要措施，应该得到法律的认可。但在我国进行农村社会养老保险制度建设是没有法律保障的，农民的养老保险保障没得到应有的法律重视。
在许多国家里，社会养老保险是由国家强制性实施的，通过立法的形式建立与健全社会养老保险是世界各国开展社会保险工作的通行做法。我国宪法第45条第1款明确规定，公民在年老的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这是宪法对农民物质帮助权的规定，按照这个规定，农民作为农业劳动者，在年老时，也完全应该和城镇职工一样，领取退休金，享受社会养老。但是，长期以来，占总人口大多数的农民被排除在社会保障制度之外，不是社会保障的对象，只能靠自己和家庭解决养老问题。这种把农民排除在社会保障制度之外，使农民的宪定权利有名无实的做法，一直延续到现在，对广大农民来说是欠公平的。
要使对农民实行社会养老的宪定权利转变为现实权利，就必须建立农村社会养老保障制度，建立农村社会养老保险制度是其重要的内容。农村社会养老保险制度的建立，将使宪定权利落实为一种特定的法定权利，当宪法规定的物质帮助权成为公民在法律上的权利时，公民与相应的行政机关之间就形成了特定的权利义务关系。在这种情况下，要求物质给付、请求帮助是公民的权利;而进行物质给付、提供法定帮助则是相关行政机关的义务，如果相关的行政机关不依法履行这一法定义务，则公民可以寻求行政和法律救济。也就是说，农村社会养老保险制度是使农民的宪定权利转变为现实权利的法律制度，它一经建立，将通过肯定、明确的规范，要求国家和社会从维护宪法的角度出发，解决农民的社会养老问题，以保障老年农民的基本生活及养老需要。
目前，我国正在起草《社会保险法》等有关法律，这将促进我国社会保险制度的健康发展。作为一项全国性的法律，《社会保险法》不能仅仅面向城镇居民，把广大的农民排斥在外。农村社会保险应当是我国社会保险制度的重要组成部分，应当从法律上明确农村社会养老保险建设的法律地位，不仅城镇要建立社会保险制度，农村也要推行社会养老保险，并成为全国社会保险制度的有机组成部分，受到法律的保护。
(二)农村社会养老保险参保率低、保障水平低，地区发展不平衡
1、农村社会养老保险的参保率低
目前，中国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。而从农村社会养老保险实践的统计数据看，农民参加保险的人数很少，占农村总人口的比例很低。据统计：1995年我国农村养老保险有30个省、自治区、直辖市的1400多个县(市、区、旗)开展了这项工作，但参加养老保险的农村人口只有约5000万人;1999年我国农村养老保险有30个省、自治区、直辖市的2097个县(市、区、旗)开展了这项工作，参加养老保险的农村人只有约3800万人;2002年参加养老保险的农村人口有近5461.8万人;2005年我国农村养老保险有31个省、自治区、直辖市的1900多个县(市、区、旗)开展了这项工作，参加养老保险的农村人只有约5000万人。从以上的统计数据来看，纳入社会保障的农村人口比例非常低。
农民中的部分精壮劳动力外出到城里打工，成为身份特殊的农民工，其参与养老保险的情况更堪忧。虽是与“城里人”一起工作、生活，但他们的养老保险是没办法与“城里人，’比的。当乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力接近饱和时，农村的青壮劳动力开始流向城市。数据显示，农民工主要集中在第二产业，其比例高达82.7%。其中制造业、建筑业和采矿业分别占到662%、13.0%和3.5%。另一方面，中国农民工养老、失业、医疗、工伤、女职工生育保险的参保率分别只有33.7%、10.3%、21.6%、31.8%和5.5%。而农民工的企业补充保险、职工互助合作保险、商业保险的参保率就更低，分别只有2.9%、3.1%和5.6%。农民即使进入城市打工，他们也成为城市最低阶层，进城务工者中有82.4%的单位不为其交纳养老保险，比“城里人”(46.1%)高出很多，由此表明，进城务工者在养老保险方面的整体水平很低。根据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的超过两亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民工给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
2、农村养老保险的人均保费低，保障水平低
原有农村养老保险一般仅限于一县的统筹范围内进行，一些农村地区经济发展水平很低，而且缴纳的保费很低，无法满足年老时的生活需要。《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定农村基本养老保险的月交费标准设置有2、4、6、……20元十个档次。即使按照最高标准20元每月来算，足额缴纳40年，按照领取十年来计算，每月可领取养老金80元。在农民养老金制度缺乏通货膨胀和工资、物价指数调整机制的状况下，40年后每月80元的保障金能提供的保障实在让人怀疑，更不用说档次更低的保费了。由于进入老年回报期后所得款额度低，保障不足，实在无法激起农民的参保积极性。
3、农村社会养老保险地区发展严重不平衡
目前己经筹集的农保资金主要集中在少数几个发达省市，多数地区难以为继。从基金规模上看，排在前五位的是江苏、山东、上海、浙江和北京，这五个省市的基金共计221亿元，占全国农保基金总额的71.3%。东部地区无论从参保率还是人均保费都远高于中西部，西部的参保率最低，人均保费也最低，西部的农村社会养老保险在部分地区是名存实亡，无养老保险可言，这与区域间经济发展水平差距有直接关系。
(三)农村社会养老保险制度缺乏社会性
在养老资金筹集的问题上，《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定：农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。而实际操作中出现农村社会养老保险的资金筹集困难，积累基金总额偏小影响了农村社会养老保险制度的推进，造成这种状况原因是多方面的。个人、集体都有责任，但最主要的原因是政府出资责任缺失。
1、农民对社会养老保险的必要性认识不够
一般而言，贫困就更需要保障，尤其是农村贫困地区、贫困人口的老年保障问题更需要重点照顾。改革开放以来，有的农民对国情有了深刻的理解，接受新事物的能力也增强了，农民对解决老有所养的心情也日益迫切，他们知道社会养老保险是政府为他们办的一件看得见、摸得着的实事。但由于政府的宣传、引导、支持的力度有限，大部分农民对社会养老保险的意义、作用和实施办法还不甚了解，思想认识还存在误区。有的农民将此看作是政府变相向农民集资、搞摊派，也有的担心缴纳的保费将来无法兑现等等，在很大程度上影响了农民投保的积极性进而影响养老保险基金的筹集。
2、集体没有真正的负起责任来
大部分乡镇企业和私有企业以及有农村劳动力就业的国有企业、城镇集体企业、三资企业，对农民劳动者的社会保险的投入基本上是空白。在大多数地方，由于大多数村集体无力提供补助，几乎全部靠农民个人交费，性质与商业保险区别不大，而集体有钱能够给农民发养老金的村，又不需要这种政府财政不给补贴的社会养老保险。由于大多数集体无力或不愿对农村社会养老保险给予补助，绝大多数普通农民得不到任何补贴，在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种强制性储蓄或鼓励性储蓄。而《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)因考虑到农民的保险观念不强而强调“自愿性”，因此农村社会养老保险在制度设计时就使其执行陷入了两难境地。
3、政府责任不明确
目前的农村社会养老保险缺乏社会保障应有的社会性和福利性，农村社会养老保险不是商业保险，是社会保险，属于公共政策的范畴。社会保险应该同时具有以下三个特征：第一，国家法律的强制性;第二，保险费通常是由个人、企业和政府三方共同负担;第三，以保障劳动者基本生活水平为标准。归结到一点就是：社会保障金主要不应由受保人自己出。目前世界上任何国家的社会保险都要求国家或雇主为参加者交纳一定比例的保险费，即使实行完全积累制的国家统筹。雇员的社会保险费也都是由雇主和雇员共同缴纳的，没有任何补贴的社会保险不可能是真正的社会保险，即使推行也不可能有可持续性。
在我国城市的社会养老保险制度执行中，企业是主要的投保人。而农村只在极少数经济比较发达的地区，集体企业才可能为农民提供一部分保险金补助，因此，为了保障所有的农村老年居民的基本生活水平，必须建立有效的财政支持系统。政府不仅要给予养老保险金政策方面的优惠，还需要直接给予农民一定数额的养老保险基金补贴。政府资金的投入主要解决两个问题：一是建立政府资金的引导机制，即为了鼓励农民参加养老保险，应由政府对参保人员根据年龄的不同给予适当的补贴。二是建立养老保险待遇调整的储备基金，以保证被保险人领取的养老金数额与社会经济发展水平基本同步伐。这样的设计才有社会保障的性质。
原有农村养老保险制度的整体设计并未体现出社会保险共同出资的基本特征，名义上是一种社会性的养老保险，实质上是一种农民个人储蓄养老保险。在资金筹集上政府不承担出资责任，只给予政策扶持。农村社会养老保险工作出现这种尴尬局面，虽然个人、集体方面都有责任，但在多方面的原因之中，政府资金支持缺乏是最主要的原因，政府财政难以给参保农民提供补贴，以至于强制农民参保没有权威性，又激发不起农民自愿参保的积极性。国家给予农村社会养老保险的政策扶持，只是给农村社会养老保险基金免征税，乡镇企业缴纳养老保险费可以税前列支等。这实际上还是农民个人养老，称不上社会养老保险。由于农村社会养老保险政策对农民缺少吸引力，农民缺乏参保热情，所以农村社会养老保险工作从开始就阻力不小，更谈不上可持续性发展。政府能不能对农村社会养老保险的启动提供财政补贴与兜底是推进农村社会养老保险的关键。对这一问题目前有两种看法：
一种看法认为，由于我国目前经济发展水平的局限，政府不可能对农村社会养老保险制度的起动进行财政补贴与兜底。这种观点认为，我国建立农村社会养老保险条件尚不具备：第一，一个国家的社会养老保险制度覆盖于农民，都是处在该国工业化、市场化、农业生产集约化、农产品商品化程度较高，工业化由中期转向成熟期的过渡阶段，即工业化靠自身积累且其剩余能反哺农业时期。这时，国家综合实力增强，农民收入大大提高，农民人口相对一国人口总数己不占绝对多数。而目前，中国农村多数地区仍处于相对封闭的小农经济阶段，且地区之间发展水平差距过大，因而，在全国范围内实施农村社会养老保险的社会经济条件尚不具备。第二，在对建立农村社会保险的约束因素进行分析后指出，由于中国政府财力有限，而城市又处于经济改革的中心，根据“发展优先和效率优先”的发展战略，必定在资金竞争性使用中具有优势;而且福利国家的困境一“福利病”对政府的警示作用使国家不敢对农村社会养老保险投入太多。以2004年为例，全国全年基本养老保险基金总收入4258亿元，各级财政补贴基本养老保险基金614亿元，其中中央财政522亿元，地方财政92亿元。如此巨大的财政补贴己经成为中央和地方政府的一种财政负担，而且是为确保社会稳定不得不承受的一种负担。当农村社会养老保险进一步推进时，中央和地方政府的财政压力将会越来越大，政府根本无能力承担农村社会养老保险的出资。因此，现阶段中国尚无能力建立真正的全国范围内的农村社会保障制度。
另外一种观点则认为，建立农村社会养老保险条件己经具备。第一，建立农村社会养老保险制度的经济条件基本成熟。2001年，以美元计价，中国人均国内生产总值 (10185元)已经超过欧洲国家建立农村社会养老保险制度时的最高水平(爱尔兰，1998年为9580元)。即使按照购买力平价计算，2001年，中国人均国内生产总值也已经达到5774美元，也超过了发达国家建立农村社会养老保险制度的平均水平(5226美元)时。可以说，中国逐步推进农村社会养老保险的经济条件目前已经基本具备。第二，建立农村社会养老保险制度的战略条件基本具备。首先，中国gdp将突破10万亿元，财政收入也突破1.7万亿元，经济发展己经上了一个大台阶，进行国民收入再分配的能力和手段都已具备。其次，由于农村工业化、城镇化和现代化进程加快，发达地区农村、城镇近郊农村和中西部一些经济发展水平比较高的农村，已经具备建立农村社会养老保险制度的条件。
从以上的两种观点来看，对于能否在农村推进社会养老保险，最关键的是政府是否具有出资的能力。两种观点都认为，社会养老保险作为一个准公共物品，具有明显的外部效应和社会效益，政府必须出资补助推行，否则很难行得通。两种观点的区别只在于政府有没有能力出资这一点上。第一种观点看到了政府应该在农村社会养老保险制度建设中承担出资责任，但同时也强调了政府对出资的无能为力现状，主张有条件的地区可以先试行，无条件的地区则等条件具备后再实施，总的来说，这一观点对在农村社会养老保险的推进持怀疑否定的态度。而第二种观点则更多强调的是政府责任。并通过与己建立农村社会养老保险的国家之间经济状况的横比与纵比而得出我国政府己经具备了出资能力。
笔者认为，农村社会养老保险是一种带社会性质的公共产品，无财政补贴的社会养老保险模式基本不具备社会保险含义的要求，而是较多地体现出商业保险的特征，因而无法给农民养老提供合格的公共产品。虽然目前政府出资还存在着很多困难，但“社会保障制度并不必然和一个国家或地区的经济发展水平相适应，它与政府的政策取向以及一个国家或地区的政治及文化因素密切相关”。推行农村社会养老保险需要调动两个方面的积极性，一是要调动地方政府的积极性;二是要调动农民的积极性。要调动两方面的积极性，能否有财政补贴和兜底是关键。鉴于财政应该补贴而又无能力补贴的情况，我们可以根据经济发展的水平对农村养老保险的建设进行适当的、与其经济水平想适应的补偿，不补贴而企图推进农村社会养老保险实践证明难度非常大。因此，由政府补助，农民缴费的农村社会养老保险方案成为农村养老社会保障的最佳制度选择。
(四)农村社会养老保险基金在管理方面存在的问题
当我们静心下来探讨农村社会养老保险实践的经验得失时，除了前面提到的法律保障缺失，政府责任不到位等原因之外，我们有必要在这里提到农村养老保险基金在管理方面存在的问题及其对推进农村社会养老保险制度所产生的负面影响，在具体的养老保险基金运作过程中存在以下的管理问题：
1、基金监督管理体制不健全
首先，政府权力过分集中。缺乏真正具有相对独立性的基金管理机构，难以保证农村社会养老保险基金安全。按国际上通行的做法，社会保险基金应该遵循征缴、管理和使用三分离的原则，互相制衡，从而保障养老保险基金的安全性、流动性与收益性(即保值增值)。在中国，大多数地方的养老保险基金是由当地的民政部门独立管理的，征缴、管理和使用三权集于一身，缺乏有效的监控监督，而地方的民政部门又受当地政府的管理，政府违规拆借、挪用养老基金的现象时有发生。
其次，管理体制不顺，“民政不管，社保不接”。1998年机构改革至今，全国虽然省级多数已将农保管理职能划入劳动保障部门，但多数地县级单位和乡镇还未划转，形成劳动保障部门没有接、民政部门不好管的状况，造成不少地方管理工作断档。尤其是在中西部大多数省份，农保管理体制至今仍没有理顺，运作也困难重重，处于进退两难的境地。目前河南、江西两省，农保工作整体留在民政部门。宁夏的农保己从省民政厅划出，但至今仍没有移交省劳动保障厅。在全国1900个农保试点县中，多数地方的农保机构还在民政部门，农保在省级己经移交、市县没有移交，依然处于“民政不管，社保不接”的局面。与此同时，很多内地和西部省份“清理整顿”的一个通行的做法是简单退保，使好不容易建立起来的农村养老保险制度陷入困境。
再次，农村社会养老保险存在制度上的不稳定性。各地农村社会养老保险办法基本上都是在民政部颁布的《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)的基础上稍作修改形成的，这些办法普遍缺乏法律效力。农村社会养老保险制度的建立、撤消，费用的筹集、管理运用以及保险金的发放，不是按照严格的法律程序，不是农民与政府的一种规范性、持久性契约，而是按照地方政府部门制定的一些规章制度执行，因此具有很大的不稳定性。
由于制度的不稳定，致使地方农保管理经办机构在养老保险金的管理运作中常常有不规范的操作。比如：在养老基金的管理中，由于对农村社会养老保险基金拆借挪用的危害性认识不足，同时管理中长官意志严重。导致地方民政部门、政府或领导挤占、挪用甚至贪污、挥霍农村养老保险基金的情况时有发生，严重干扰了基金的规范管理。
在养老金的支付手段和支付方式上，只是按照地方政府部门，甚至是某些长官的意愿执行的。很多参加早期农保的农民在年龄达到60岁后，每月领取以前规定的养老金的承诺不能兑现。以湖南省株洲市天元区群峰镇为例，1993年由村组出面，把出租山林的收入钱上交给区民政局，参加了区政府主办的农村社会养老保险。当时政府说，一次交200元，60岁后，每月就能领30元养老金。但到2004年后，民政局通知让把200元的本金领走，没给一分钱利息。
实际上，由于农村社会养老保险缺乏法律保障，我国政府对农村社会养老保险的态度也时常发生动摇，从而导致制度的摇摆不定，正是这种制度上的不稳定性，导致农民的预期变化较大，让本来就心存疑虑的农民更加不愿投保。
2、基金有效保值增值困难
我国原有的农村社会养老保险基金的管理机构层次太低，工作人员理财能力差，无法保证养老基金的保值和增值。自农村社会养老保险制度刚刚建立以来，一直有一个问题困扰着决策者，即农村社会养老保险应该由谁来经办。由于原来农村建立的社会养老保险制度是完全积累模式，且坚持自愿原则，如果交给商业人寿保险公司来办的话，虽然增值机会比较多，但却存在风险，农民不可能十分信任。交给政府来办，虽然没有那么多的增值机会，但却可以享受许多有利的条件，如系统比较健全，既能够方便群众，又能降低成本和风险。同时政府在其中起着调节的作用，积极鼓励农民缴资，管理养老金，保证养老金的正常运行，保证养老金的保值增值，使农民从中得到最大的益处，所以选择由政府来管理材寸养老保险基金是最合适的。
但政府管理农村养老保险基金的弊端之一就是保值增值的途径单一。由于养老基金的投资渠道受《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定得太死，基金的保值增殖很被动、困难。《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)规定“基金以县为单位统一管理，保值增值主要是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，不直接用于投资”。投资渠道单一违反了分散投资、降低风险的原则。而且仅仅从银行存款和国债利率与同期通货膨胀率的比较分析看，这种狭窄的投资渠道的收益率也是经常处于负增长状态。按照民政部规定的农村养老保险基金增值要求，从1991年至1993年7月年增值率8%，1993年7月至19%年12月为年增值率12%，自1997年起剧调至8%。在实际运行过程中，由于缺乏合适的投资渠道、缺乏投资人才，有关部门一般都采取存入银行的方式。存入银行虽然稳定、安全，但就其购买力而言，农村养老保险基金要保值已经相当困难，更不用说增值。这一方面造成政府的包袱加重，出现参保的人越多，国家赔得越多的局面。另一方面，为了使资金能够平衡运行，国家原先承诺的养老保险账户的利率只好下调，造成投保人实际收益明显低于按过去高利率计算出的养老金。1993年一1997年全国大部分地区基金运营的收益比国家权威部门公布的保值标准低3一5个百分点，基金出现相对贬值。
基金增值渠道单一和农保基金客观要求高收益之间的矛盾也是导致基金违规运作的直接原因。政府迫于支付压力而谋求养老保险的高增值下的冲动导致违规操作，养老保养基金的保值增值途径少，而支付压力大的情况下，老实安分地按照《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)所规定的投资渠道根本没办法满足支付，导致政府越权管理使用养老保险基金。虽然出发点可以理解，但事实上也给基金的规范化管理增加了难度，使基金运作随意性增大，减少行政监管力度，自己的刀削不了自己的把，政府在越权管理使用养老保险基金的同时，也为违规拆借养老保险基金的行为提供了便利。这一现象蔓延的结果会导致养老保险基金出现风险，损害被保险人的利益，影响了养老保险的运行和群众投保的积极性，使农民的养老钱失去了保障，最终必将影响社会养老保险制度的推行。
3、农保机构管理资源短缺、管理能力有待加强
首先，农保机构业务经费不足影响了农保基金的正常运作。按照《县级农村社会养老保险基本方案》(试行)的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取，但是按规定提取的管理费难以满足开展业务的需要，全国各地的农保机构普遍存在着经费不足的现实。造成经费不足的原因：一是先天不足，关系没有理顺。社会养老保险是政府行为，其人员工作经费应纳入财政预算。而农保从1991年开展工作，诸多关系就没有理顺，机构编制、经费渠道始终没有解决。把县(市、区)以下农保机构定为自产自收事业单位，其经费在当年提取的3%管理费中解决，且这3%管理费还分级使用，即部里2%，省6%，地(市)7%，县(市、区)仅剩下3%中的85%。有的市(县)提取的管理费连给职工发工资都不够，加上会议费、宣传费等，缺口更大。值得注意的是，现在城镇企业职工养老保险基金管理机构管理费都己明确规定不从保险基金中支取了，而农村社会养老保险却仍然要靠这一渠道来解决工作经费，这显然是让人难以理解的。解决人员经费的最佳方案是将农保机构人员经费纳入财政预算，这既利于工作的开展，又减轻农民的负担。
其次，管理能力落后的问题突出。农村社会养老保险有关工作管理体制至今没有理顺，农保机构的业务能力也存在很大问题，由于不规范的管理，造成不少地方管理工作断档。同时，信息网络化管理系统建设滞后，管理技术力量薄弱，多数基层养老保险管理人员只能承担最简单的、重复性的日常管理工作，在方案设计、对提供行为的及时监督、信息分析等方面的能力较差，这不仅增加了管理成本，也影响到养老保险的正常运行。一些养老保险经办机构存在着不规范的服务行为，影响到服务资金的使用效果和效率。由于有效监督机制缺位，地方监督力度不够，政策执行存在着不规范，违规成本过低，在部分地区实际操作中，农保机构本身就存在着一些违反政策和管理规定的行为。
